污水處理破局政策已出 污水處理價(jià)格機(jī)制或?qū)⒂黄?/h3>
(2)環(huán)境要求的不斷提高，提高了污水處理的運(yùn)行成本。目前，我國(guó)正處于污水處理標(biāo)準(zhǔn)由A級(jí)B級(jí)提升到A級(jí)A級(jí)的過程中，而污泥無(wú)害化處理總體水平仍然較低。隨著環(huán)保力度的加大，“標(biāo)改”和“污泥處理處置”的不斷推進(jìn)，污水處理的運(yùn)行成本不斷增加。
(3)現(xiàn)有污水處理價(jià)格機(jī)制使得地方財(cái)政污水處理支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率之間的矛盾不斷加深。如果不及時(shí)調(diào)整污水處理服務(wù)的單價(jià)，將不利于污水處理企業(yè)的積極性，政策的實(shí)施也將困難重重。超純水設(shè)備相反，這將使地方財(cái)政污水處理支出壓力繼續(xù)加大，污水處理財(cái)政收入和支出缺口繼續(xù)擴(kuò)大。
(4)建立和完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制已成為污水處理行業(yè)突破困境的新方向。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》提出，要加快建立和完善資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制。中正鵬遠(yuǎn)預(yù)計(jì)，污水處理價(jià)格機(jī)制的全面發(fā)展還需要時(shí)間。位于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、人均GDP較高的區(qū)域，有望成為政策實(shí)施的突破口。以企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制為先導(dǎo);實(shí)行污水分級(jí)收費(fèi)制度的地區(qū)可能會(huì)增加。
持續(xù)提升環(huán)境要求不斷推動(dòng)污水處理運(yùn)營(yíng)成本和年的背景下不斷污水處理標(biāo)準(zhǔn)使地方政府財(cái)政支出壓力的污水處理和污水處理不斷增長(zhǎng)的企業(yè)管理效益之間的矛盾,建立資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制成為污水處理行業(yè)的新方向突破困境。
一、污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀
目前,污水處理按照“污染者付費(fèi)”的原則,由排污單位和個(gè)人支付,全部付清后自來(lái)水公司收集的財(cái)政和金融再次通過政府購(gòu)買服務(wù)企業(yè)污水處理服務(wù)費(fèi)支付污水處理收集的污水處理是不夠支付城市污水處理設(shè)施的正常運(yùn)行成本,由當(dāng)?shù)厝嗣裾a(bǔ)貼。特別要注意的是，污水處理費(fèi)遵循“收支兩條線”的模式。政府設(shè)定的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一定等于從污水處理廠購(gòu)買污水處理服務(wù)時(shí)約定的污水處理單價(jià)。例如，昆明的標(biāo)準(zhǔn)污水處理費(fèi)為1.00元/立方米，但《昆明滇池管理局與滇池水特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》約定的污水處理服務(wù)單價(jià)為1.58元/立方米。污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定實(shí)質(zhì)上是“政府定價(jià)”， 超純水設(shè)備需要污水處理企業(yè)的成本監(jiān)督審核、專家論證、集體評(píng)審等定價(jià)程序。污水處理服務(wù)單價(jià)由當(dāng)?shù)卣c污水處理企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)合同約定。當(dāng)電費(fèi)、人工費(fèi)、藥費(fèi)等指標(biāo)發(fā)生變化觸發(fā)價(jià)格調(diào)整機(jī)制時(shí)，污水處理企業(yè)可申請(qǐng)調(diào)整污水處理服務(wù)費(fèi)。
近年來(lái)，國(guó)家污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)緩慢，不同地區(qū)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差異不大。污水處理作為公用事業(yè)的重要組成部分，“價(jià)格穩(wěn)定”一直是政府的主要監(jiān)管理念。wind數(shù)據(jù)顯示，36個(gè)大中城市居民污水處理費(fèi)從2004年10月的0.46元/立方米緩慢上漲至2018年12月的0.98元/立方米，14年來(lái)上漲113.04%。
根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì),2015年財(cái)政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知”(發(fā)送改變價(jià)格[2015]119號(hào)),“在2016年底之前,城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)調(diào)整居民不小于0.95元每噸,非居民不少于1.4元。原則上居民每噸調(diào)整不低于0.85元，非居民每噸調(diào)整不低于1.2元。截至2019年1月底，全國(guó)36個(gè)大中城市居民污水處理費(fèi)基本調(diào)整為0.95元/噸以上。上海、南京、北京等13個(gè)城市的得分高于標(biāo)準(zhǔn)，深圳、太原、拉薩等3個(gè)城市得分低于標(biāo)準(zhǔn)。在非居民污水處理費(fèi)方面，36個(gè)大中城市中有8個(gè)城市的非居民污水處理費(fèi)高于1.40元/噸的標(biāo)準(zhǔn)，11個(gè)城市的非居民污水處理費(fèi)低于標(biāo)準(zhǔn)。
污水處理的運(yùn)行成本與污水處理費(fèi)的波動(dòng)趨勢(shì)高度吻合，不同地區(qū)存在較大差異，部分城市存在成本倒轉(zhuǎn)現(xiàn)象。污水處理廠的運(yùn)行成本主要包括電費(fèi)、化工費(fèi)、人工費(fèi)和折舊費(fèi)。本文根據(jù)計(jì)算[1],污水處理單元的運(yùn)營(yíng)成本在36個(gè)大中城市近年來(lái)伴隨著污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的波動(dòng)趨勢(shì),和操作36個(gè)大中城市的污水處理成本增加0.47元/噸在2015年到2002年的0.84元/噸(參見圖2)。從區(qū)域的角度分布,在中國(guó)污水處理的成本有很大的差異。2015年青島污水處理最高成本為1.59元/噸，是武漢的3.56倍。即使將2019年1月的污水處理費(fèi)與2015年的污水處理費(fèi)進(jìn)行對(duì)比，36個(gè)大中城市中仍有11個(gè)存在成本倒轉(zhuǎn)。雖然各地污水處理運(yùn)營(yíng)成本差異較大，部分地區(qū)存在成本倒轉(zhuǎn)現(xiàn)象，但在現(xiàn)行污水處理價(jià)格機(jī)制下，各地區(qū)污水處理費(fèi)用的調(diào)整相對(duì)較小。從2009年到現(xiàn)在的十年間，36個(gè)大中城市居民的污水處理費(fèi)大多只調(diào)整了一兩次。
二、污水處理價(jià)格機(jī)制變動(dòng)的內(nèi)生邏輯
(一)環(huán)保要求持續(xù)提升不斷推高污水處理運(yùn)行成本
提標(biāo)改造大幅提升污水處理成本。2015年4月2日國(guó)務(wù)院《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡(jiǎn)稱“水十條”)及2015年11月4日國(guó)家環(huán)境保護(hù)部《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(征求意見稿)發(fā)布，提出“自2016年7月1日起，新建城鎮(zhèn)污水處理廠執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)。自2018年1月1日起，敏感區(qū)域內(nèi)[2]的現(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處理廠執(zhí)行一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)?！睘闈M足更高的污水處理出水水質(zhì)要求，污水處理廠需要更新?lián)Q代原有的污水處理設(shè)備，增加藥劑或電力成本。根據(jù)公開數(shù)據(jù)超純水設(shè)備，污水處理廠從一級(jí)B排放標(biāo)準(zhǔn)到一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)的追加投資等于該處理廠原始投資成本的50%-70%。盡管2015年《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》引發(fā)了全國(guó)各大城市污水處理費(fèi)的普遍上調(diào)，但調(diào)價(jià)后的污水處理費(fèi)差異不大，并未充分考慮不同城市污水處理運(yùn)行成本的差異。且由圖4可知，部分城市2019年最新的居民污水處理費(fèi)甚至不能覆蓋2015年污水處理運(yùn)行成本。隨著提標(biāo)改造的不斷推進(jìn)，污水處理成本倒掛的現(xiàn)象會(huì)愈發(fā)加深。
推進(jìn)污泥處理處置重要性日益突出。我國(guó)污水處理行業(yè)一直存在“重水輕泥”現(xiàn)象。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，我國(guó)污泥處置量由2012年的2,418.56萬(wàn)噸增長(zhǎng)24.69%至2015年的3,015.78萬(wàn)噸，污泥無(wú)害化處置率由2012年的47.63%提高7.45個(gè)百分點(diǎn)至2015年的55.08%。但這也意味著，截至2015年末，我國(guó)仍有44.92%的污泥通過填埋處置，污泥無(wú)害化處理水平仍整體較低。從不同省市看，浙江、江蘇、山東等人口眾多且經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，污泥處置規(guī)模較大且無(wú)害化處理率較高;而貴州、青海、西藏等地污泥處置發(fā)展相對(duì)遲緩。
為推進(jìn)各地污泥處理處置，水十條明確提出“污水處理設(shè)施產(chǎn)生的污泥應(yīng)進(jìn)行穩(wěn)定化、無(wú)害化和資源化處理處置，禁止處理處置不達(dá)標(biāo)的污泥進(jìn)入耕地。非法污泥堆放點(diǎn)一律予以取締?，F(xiàn)有污泥處理處置設(shè)施應(yīng)于2017年底前基本完成達(dá)標(biāo)改造，地級(jí)及以上城市污泥無(wú)害化處理處置率應(yīng)于2020年底前達(dá)到90%以上?！?span>2016年國(guó)家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施污泥處理處置減排核查核算工作的通知》(環(huán)辦總量函【2016】391號(hào))，進(jìn)一步落實(shí)了污泥處置減排核算方法、核算依據(jù)及管理要求。目前，我國(guó)大部分污水處理廠未配套污泥處置設(shè)施，且污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定未充分考慮污泥處置成本。根據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院數(shù)據(jù)，高標(biāo)準(zhǔn)處理處置污泥并使之達(dá)到無(wú)害化的總成本一般超過330元/噸，折合成污水處理費(fèi)超過0.23元/噸。由上文可知，2015年我國(guó)污泥無(wú)害化處理率僅55.08%，未來(lái)隨著污泥處理處置推進(jìn)，污水處理整體成本將進(jìn)一步提高。
(二)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“多年不變”使得地方政府與污水處理企業(yè)陷入困局
由于污水處理費(fèi)實(shí)行“收支兩條線”模式，政府向污水處理廠支付的污水處理服務(wù)費(fèi)與自來(lái)水公司代征的污水處理費(fèi)缺口一直由地方財(cái)政承擔(dān)。面對(duì)污水處理運(yùn)行成本不斷提高，污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“多年不變”使得地方政府與污水處理企業(yè)陷入困局，政策推行難以落地。
情形一：污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)保持不變，且污水處理服務(wù)單價(jià)不及時(shí)調(diào)整，會(huì)打擊污水處理企業(yè)積極性，導(dǎo)致政策落地困難，污水處理“市場(chǎng)化”進(jìn)程受阻。目前，我國(guó)大部分地區(qū)受調(diào)價(jià)條款不明確，調(diào)價(jià)公式復(fù)雜且缺乏可操作性，調(diào)價(jià)程序復(fù)雜等多重因素影響，污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)變動(dòng)的情況較少發(fā)生，或即使啟動(dòng)調(diào)價(jià)機(jī)制也普遍存在較長(zhǎng)時(shí)滯。在我國(guó)環(huán)保治理力度不斷加大，提標(biāo)改造、污泥處理處置持續(xù)推高污水處理運(yùn)行成本的背景下，若污水處理服務(wù)單價(jià)不及時(shí)調(diào)整，將不斷擠壓污水處理企業(yè)盈利空間，打擊污水處理企業(yè)積極性。極端情況下，為保證企業(yè)運(yùn)營(yíng)，污水處理企業(yè)可能會(huì)減少藥劑投入、不及時(shí)升級(jí)設(shè)備或改進(jìn)工藝，導(dǎo)致污水處理不達(dá)標(biāo)的情況發(fā)生，阻礙污水處理環(huán)保政策落地。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的《2018年第三季度主要污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)重點(diǎn)排污單位名單和處罰整改情況》，共有73家企業(yè)嚴(yán)重超標(biāo)被處罰，其中有44家是污水處理廠，在所有類型企業(yè)中占比約6成，也側(cè)面反應(yīng)了我國(guó)部分地區(qū)污水處理廠存在整改不積極、運(yùn)營(yíng)效率低下的問題。
此外，近年我國(guó)不斷深化污水處理“市場(chǎng)化”改革，推進(jìn)污水處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，整個(gè)環(huán)保行業(yè)經(jīng)歷了從瘋狂拿項(xiàng)目到謹(jǐn)慎評(píng)估項(xiàng)目收益的發(fā)展歷程，社會(huì)資本對(duì)于污水處理服務(wù)單價(jià)的敏感度不斷提高。疊加目前融資環(huán)境變化較大影響，污水處理服務(wù)單價(jià)調(diào)整不及時(shí)對(duì)于社會(huì)資本進(jìn)入會(huì)產(chǎn)生不利影響。
情形二：污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)保持不變，但污水處理服務(wù)單價(jià)隨著污水處理成本提高，會(huì)使得污水處理財(cái)政收支缺口持續(xù)擴(kuò)大，地方財(cái)政支出壓力不斷加大。對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，環(huán)保治理壓力更大的地區(qū)，為保證環(huán)保治理效果，地方政府調(diào)整污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)的意愿較為強(qiáng)烈，行動(dòng)相對(duì)積極。由于污水處理財(cái)政收支缺口由地方政府負(fù)擔(dān)，污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)單價(jià)背離意味著地方財(cái)政支出壓力不斷加大。 另外，保底水量[3]的設(shè)置，自來(lái)水公司代征收費(fèi)水量低于實(shí)際污水處理量[4]等因素也會(huì)加大污水處理財(cái)政收支缺口。
僅從居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與單位污水處理運(yùn)行成本差額推斷(未考慮非居民污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)水量處理率等因素影響)，太原、青島、成都、重慶、蘭州和杭州等地污水處理財(cái)政收支缺口較大。
三、建立健全資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制，成為污水處理行業(yè)突破困局的新方向
2018年6月國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》(發(fā)改價(jià)格規(guī)【2018】943號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“943號(hào)文”) 提出加快建立健全能夠充分反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和環(huán)境損害成本的資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制。在污水處理方面，943號(hào)文主要從“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定”和“調(diào)價(jià)機(jī)制”兩方面提出完善意見，并明確了具體時(shí)限要求“到2020年底前城市污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)”， 超純水設(shè)備旨在疏導(dǎo)持續(xù)增長(zhǎng)的地方財(cái)政污水處理支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益之間的矛盾。
政策出臺(tái)后，江蘇、四川、安徽和安慶等省市先后發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新和和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的實(shí)施意見》，在943號(hào)的政策框架下根據(jù)各省實(shí)際提出實(shí)施意見。政策落地方面，2019年1月9日岳陽(yáng)市人民政府辦公室印發(fā)《岳陽(yáng)市城鄉(xiāng)污水處理收費(fèi)改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，啟動(dòng)污水處理收費(fèi)改革試點(diǎn)工作，將市區(qū)居民、非居民、特種行業(yè)污水處理費(fèi)分別由0.75元/噸、1.60元/噸、1.60元/噸上調(diào)至1.10元/噸、1.80/噸和2.00元/噸，同時(shí)要求建立成本跟蹤和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制等，并計(jì)劃于2019年底前完成。2019年2月20日東莞市發(fā)改局公布《關(guān)于進(jìn)一步完善我市污水處理費(fèi)價(jià)格形成機(jī)制的通知》，將市區(qū)居民、非居民、特種行業(yè)污水處理費(fèi)分別由0.93元/噸、1.21元/噸、1.40元/噸上調(diào)至0.99元/噸、1.49/噸和1.99元/噸，繼續(xù)實(shí)行征收標(biāo)準(zhǔn)與收費(fèi)水量處理率聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)居民污水處理費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度，實(shí)行差別化收費(fèi)機(jī)制。
(一)預(yù)計(jì)污水處理價(jià)格機(jī)制完善全面鋪開尚需時(shí)間，人均GDP水平較高且處于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的地區(qū)或率先突破
盡管943號(hào)文為各地污水處理價(jià)格機(jī)制完善指明了方向，但政策落地仍存在困難。一方面，污水處理涉及民生，服務(wù)全社會(huì)范圍內(nèi)的排水單位和個(gè)人，其價(jià)格的輕微調(diào)整容易引起較大的社會(huì)反應(yīng)，影響社會(huì)穩(wěn)定，這也是近年污水處理費(fèi)調(diào)價(jià)次數(shù)較少的重要原因。另一方面，在各地實(shí)際制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，普遍面臨定價(jià)方法不規(guī)范，價(jià)格政策操作性差，定價(jià)流程復(fù)雜且費(fèi)時(shí)，價(jià)格信息公開制度和意見反饋機(jī)制不完善等問題，943號(hào)文“與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，覆蓋成本且形成合理盈利的污水處理動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制”對(duì)地方政府政策執(zhí)行能力形成較大挑戰(zhàn)。在此背景下，中證鵬元預(yù)計(jì)污水處理價(jià)格機(jī)制完善全面鋪開尚需時(shí)間，上海、江蘇、浙江、湖北、重慶等人均GDP水平較高，且處于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的地區(qū)政策推行阻力相對(duì)較小，污水處理標(biāo)準(zhǔn)高，有望成為政策落地的突破口。
需要注意的是，本次污水處理價(jià)格機(jī)制完善的重要目的之一在于縮小乃至彌補(bǔ)污水處理財(cái)政收支缺口，但由于污水處理仍實(shí)行“收支兩條線模式”，在污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)尚未基本相等前，能否保證污水處理企業(yè)運(yùn)營(yíng)，還是需要重點(diǎn)考慮地方財(cái)政實(shí)力及其支付意愿和速度。
(二)預(yù)計(jì)企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制將率先開展
目前，我國(guó)僅部分城市對(duì)工業(yè)、行政事業(yè)、經(jīng)營(yíng)服務(wù)或特種行業(yè)制定了不同的污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了“初步的差別化收費(fèi)”，但未細(xì)化考慮不同企業(yè)排水水質(zhì)差異造成的污水處理成本變化。943號(hào)文鼓勵(lì)地方根據(jù)企業(yè)排放污水中主要污染物種類、濃度、環(huán)保信用評(píng)級(jí)等，分類分檔制定差別化收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并提出各地可因地制宜確定差別化收費(fèi)的主要污染物種類，合理設(shè)置污染物濃度分檔和差價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有條件的地區(qū)可探索多種污染物差別化收費(fèi)政策，并要求工業(yè)園區(qū)率先推行差別化收費(fèi)政策。該“升級(jí)版的差別化收費(fèi)政策”本質(zhì)遵循“補(bǔ)償污水及污泥處理成本”的基本原則，可達(dá)到促進(jìn)企業(yè)污水預(yù)處理和污染物減排的環(huán)保效果，在差別化收費(fèi)政策的制定及執(zhí)行上可操作性較強(qiáng)，推行阻力相對(duì)較小，中證鵬元預(yù)計(jì)企業(yè)污水排放差別化收費(fèi)機(jī)制將率先開展。
(三)預(yù)計(jì)居民污水處理費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度的地區(qū)或增多
目前，我國(guó)居民自來(lái)水價(jià)格普遍實(shí)行“階梯式水價(jià)”。而在污水處理方面，36個(gè)大中城市中僅廣東和深圳根據(jù)不同污水處理量實(shí)行階梯收費(fèi)制度。由上文可知，推行“與污水處理標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)，覆蓋成本且形成合理盈利的污水處理動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制”存在諸多困難，但日漸增大的環(huán)保壓力和地方財(cái)政支出壓力又迫使各地政府不得不有所行動(dòng)。在該背景下，污水處理階梯收費(fèi)能在保證基礎(chǔ)排水量用戶收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)穩(wěn)定的情況下提升污水處理費(fèi)綜合水平，是緩解地方政府、污水處理企業(yè)、排水單位和個(gè)人三方?jīng)_突的途徑之一。故中證鵬元預(yù)計(jì)居民污水處理費(fèi)實(shí)行階梯收費(fèi)制度的地區(qū)或增多。水處理設(shè)備 去離子水設(shè)備
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